【裁决摘要】

　　高速公路桥梁占用河道堤防是一种常见现象，在高速公路征用手续完备，且交纳水利建设基金后，是否应缴纳河道堤防工程占用补偿费？本案从水利费用征收主体、职责权限、义务范围、执法程序等方面全面分析，确定行政机关行政行为是否具有合法性。

　　原告江苏省高速公路经营管理中心(以下简称省高速管理中心)。

　　被告南京市水利局(以下简称市水利局)。

　　被告市水利局于2010年6月17日对原告作出宁水征字(2010)第001号《河道堤防工程占用补偿费征收决定书》，认定：原告经营管理的宁淮高速公路江北马汊河特大桥(以下简称宁淮桥)及宁蚌高速公路江苏段马汊河特大桥(以下简称宁蚌桥)占用马汊河河道管理范围，其中宁淮桥占用面积为10912平方米，宁蚌桥占用面积为17164平方米。宁淮、宁蚌两桥由江苏省交通工程建设局建设，自开工建设至2008年12月31日止，占用河道管理范围的相应规费江苏省交通工程建设局已缴纳。但两桥自2009年1月1日交由原告经营管理后，经被告多次联系、沟通，并发出催办、交费的相关的法律文书，原告未按规定办理相关占用手续，也未按规定缴纳2009年度河道堤防工程占用补偿费。根据《江苏省河道管理实施办法》第二十一条、《江苏省河道堤防占用补偿费征收使用管理办法》第二条、江苏省水利厅、江苏省财政厅、江苏省物价局《关于核定河道堤防工程占用补偿费征收标准的通知》、南京市水利局、南京市财政局、南京市物价局《关于进一步加强河道堤防工程占用补偿费征收管理的通知》第二条的规定，原告应缴纳2009年1月1日至2009年12月31日的宁淮桥河道堤防工程占用补偿费117849.6元，宁蚌桥河道堤防工程占用补偿费185371.2元，两项合计303220.8元。原告应于收到本决定书之日起十五日内将该款项交至南京市财政局。

　　被告提供作出被诉具体行政行为的证据、依据如下：

　　1、南京市滁河工程管理处《收费许可证》、宁编字[2007]51号《关于同意市水利局所属事业单位整合调整的批复》。证明南京市滁河工程管理处是被告下属单位，被告具备收取占用补偿费的法定职权。

　　2、苏水政[2009]24号《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的答复意见》、苏水政[2009]26号《关于国家和省重点交通基础设施建设项目建设期间免缴河道堤防工程占用补偿费有关问题的通知》。证明了原告拒缴理由不成立。

　　3、江苏省高速公路经营管理中心登记信息、2009年12月22日对原告的调查(询问)笔录。证明了原告是适格的缴费义务人。

　　4、2010年3月3日、5月6日、5月14日的江苏省高速公路车辆通行收据、现场勘验报告。证明原告对宁淮、宁蚌两桥的管理属于经营行为，及原告实际占用河道的面积。

　　5、宁水征字(2009)第001号《南京市水利局河道堤防工程占用补偿费征收决定书》、《关于转发长江委关于南京至淮安高速公路江北段、宁蚌高速公路江苏段马汊河特大桥工程涉及河道管理有关问题批复的函》、2009年9月8日江苏省非税收入一般缴款书、2010年5月11日南京市非税收入收缴管理系统截图。证明⑴宁淮、宁蚌两桥占用马汊河河道管理范围：宁淮桥10912平方米、宁蚌桥17146平方米。⑵原告所承继权利义务的单位已经依法足额履行缴费义务。

　　6、2009年11月24日南京市滁河工程管理处发出《关于尽快办理河道占用手续的函》、2010年1月28日南京市滁河工程管理处向原告发出的《缴费通知》。证明了被告已经履行了催告义务。

　　7、河道堤防工程占用补偿费征收依据及征收标准：

　　⑴、苏水政[1999]265号、苏价费[1999]461号《关于核定河道堤防工程占用补偿费征收标准的通知》；

　　⑵、苏价农[2006]292号、苏财综[2006]55号、苏水政[2006]15号《关于江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》补充规定的通知；

　　⑶、宁水政[2007]248号、宁财农[2007]420号、宁价费[2007]199号《关于进一步加强河道堤防工程占用补偿费征收管理的通知》。

　　原告诉称，1、请求依法撤销被告所作的宁水征字(2010)第001号河道堤防工程占用补偿费征收决定书。2、由被告承担本案诉讼费用。其事实与理由是：

　　一、原告并非河道堤防占用补偿费的交费义务人。首先，原告属事业单位，是非营利性机构。本案所涉宁淮高速公路是政府还贷公路，国务院《收费公路管理条例》第三十六条规定：“政府还贷公路的管理者收取的车辆通行费收入，应当全部存入财政专户，严格实行收支两条线管理，政府还贷公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列之外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪作他用。”这一规定明确了政府还贷公路管理者的义务及费用的支出范围，其中并不包括应当支付所谓的河道堤防占用补偿费的义务。其次，原告是纳入政府财政预算的事业单位，在省财政厅的相关预算报告中，确定了原告应交水利建设基金的数额，其中没有应缴纳河道堤防占用补偿费的内容。若按照被告决定执行，必须调整预算，根据《预算法》的规定，未经批准，不得调整预算。可见一切预算外的支付，原告并非义务主体。

　　二、原告已经交纳了水利建设基金，因而无需再交纳河道堤防占用补偿费。首先，水利建设基金是根据国务院转发财政部《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》的规定征收的，其用途包括了地方水利工程维护等，而被告要求缴纳的河道堤防占用补偿费，其来源及用途与水利建设基金是重叠的，实属重复征收。其次，原告已根据财政预算交纳了水利建设基金，即已履行了《防洪法》等相关法律法规规定的对水利建设及维护的义务，如按照被告决定执行必然造成同样的义务重复承担，这既不符合法制原则也有违行政执法的公平性原则。

　　三、原告不存在占用河道堤防工程的问题。首先，桥梁是公路不可分割的部分，在公路建设用地征用时，政府已经按里程支付了一切相关费用(其中包括桥梁跨度在内)，征用手续完备，所有地域的使用均是合法的，不需要再办理河道堤防占用证，也说明了这一点。其次，所有桥梁只是跨越了河道堤防，并不存在占用河道堤防的问题。再次，《江苏省高速公路条例》第十九条规定，高速公路隔离栅外缘起三十米，互通立交，特大型桥梁隔离栅外缘起五十米范围为高速公路建筑控制区，没有隔离栅的，建筑控制区的范围从占用地外缘起算。依照这一规定，高速公路的桥梁及建筑控制不存在占用河道堤防的问题。

　　四、被告收费程序不合法。首先，被告向原告出示的有关征收占用补偿费的依据中没有提到高速公路桥梁需要缴纳河道堤防占用补偿费的内容。其次，即使要收取占用补偿费，按照规定首先必须有省主管部门核发《河道堤防占用证》而后才能收取，而对原告来说有关部门并未核发过《河道堤防占用证》。占用证是收费的前提。综上，被告向原告的收费行为无事实和法律依据。请求法院依法支持原告的诉请。

　　原告庭审中提供下列证据：

　　1、2008年1月11日江苏省省财政厅《关于宁淮高速公路免缴河道堤防工程占用补偿费的复函》。证明原告所管理的高速公路是国家重点工程，应该属于免缴范围。

　　2、江苏省物价局、江苏省财政厅、江苏省交通厅《关于宁淮高速公路宁蚌高速公路(江苏段)开征车辆运行费的通知》。证明原告管理的宁淮高速公路、宁蚌高速公路的性质是还贷性质。

　　被告辩称，被告根据法律和事实，向原告下达宁水征字(2010)第001号《河道堤防工程占用补偿费征收决定书》，属于依法履行法定职责。

　　一、被告收取原告河道堤防工程占用补偿费具有明确的职权依据。

　　1、根据《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》第五条“占用补偿费由县级以上地方人民政府河道主管机关负责征收。”被告属于南京地区河道主管部门。

　　2、根据《南京市防洪堤保护管理条例》第六条规定，原告经营的宁淮桥、宁蚌桥所占用马汊河河道管理范围属于被告监督管理范围。

　　3、被告已依法领取《收费许可证》，载明河道堤防工程占用补偿费为水利行政主管部门征收是行政事业性规费。

　　二、被告向原告收取河道堤防工程占用补偿费履行了法定的程序。

　　1、法律依据：

　　(1)缴费依据：根据《江苏省河道堤防管理实施办法》第21条“因生产、建设、经营需要，确需占用河道堤防工程的单位和个人，必须经河道主管机关批准，并应当缴纳河道堤防工程占用补偿费。”

　　(2)计算标准：《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》第六条规定及宁水政[2007]248号、宁财农[2007]420号、宁价费[2007]199号《关于进一步加强河道堤防工程占用补偿费征收管理的通知》第二项的规定。被告对原告经营管理的宁淮、宁蚌桥跨马汊河范围是按其实际占用面积收取占用补偿费。

　　2、事实依据

　　(1)经营性质：高速公路收费票据表明原告属经营性行为。

　　(2)计算依据：被告依据苏水管[2003]239号的请示及苏水管[2004]40号函并进行了实地勘测，准确地计算出原告占用河道的面积。

　　(3)催告程序：2009年12月22日已经当面向原告相关负责人进行了调查，明确了相关事实，并通过了函件的形式进行了反复催告。

　　三、原告的抗辩理由不成立

　　1、原告的单位性质不影响其缴费义务的承担。

　　(1)原告作为事业单位，所有支出须纳入财政预算，仅仅是其内部的财务管理模式，不能否认其收取高速公路通行费的经营性质，并对抗其因此产生的法定义务。

　　(2)原告不属于免缴主体。2009年，江苏省水利厅根据省政府的协调意见，以苏水政(2009)24号《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的答复意见》和苏水政[2009]26号《关于国家和省重点交通基础设施建设项目建设期间免缴河道堤防工程占用补偿费有关问题的通知》，相继明确“对已建成并投入运营的国家和省重点交通基础设施建设项目，不属于免缴范围。”原告在经营宁淮、宁蚌高速公路期间应缴纳两桥的堤防工程占用补偿费。

　　(3)宁淮、宁蚌两桥由江苏省交通工程建设局建设，自开工建设至2008年12月31日止，占用本案争议的马汊河河道管理范围内占用补偿费已经依法足额缴纳。两桥自2009年1月1日交由原告经营管理，相应的权利义务也转移给原告，原告应当履行缴纳河道堤防占用补偿费的义务。

　　2、水利建设基金与河道堤防工程占用补偿费是两种不同收费种类，不具有任何关联性，不存在重复征收。

　　(1)征收依据不同：水利建设基金的收取依据为《江苏省政府关于继续征收水利建设基金有关问题通知》，而河道占用补偿费的收取依据《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收适用管理办法》。

　　(2)征收主体不同：根据《江苏省政府关于继续征收水利建设基金有关问题通知》第四条“水利建设基金属政府性基金由各级财政部门负责征收纳入预算管理专项列收列支”的规定，水利建设基金由财政部门收取；而河道工程占用补偿费由水利部门收取。

　　(3)适用用途不同：根据《江苏省政府关于继续征收水利建设基金有关问题通知》第四条规定，“水利建设基金是用于水利建设的专项资金，与防洪保安资金、财政资金和基本建设投资用于水利部分实行统一计划，统筹使用”；而《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收适用管理办法》第九条规定，“占用补偿费主要用于河道堤防工程的管理、维修和养护”。

　　3、原告经营管理的两桥占用河道堤防的事实清楚。

　　(1)原告权利义务所承继单位江苏省交通工程建设局的施工建设，已经通过长江水利委员会的审批。

　　(2)被告已经对原告的占用范围进行了现场勘验。

　　(3)江苏省交通工程建设局已经依法足额缴纳了两桥开工建设后至2008年12月31日期间的河道堤防占用补偿费。

　　4、原告未办理《河道工程占用证》并不影响其缴纳义务。

　　(1)《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》第二条规定，“因生产、建设、经营需要，确需占用河道堤防工程的单位和个人，必须经河道主管机关批准，领取《河道工程占用证》，……”。被告于2009年已依法进行了反复催促，但原告拒绝办理《河道工程占用证》，属于违法行为，原告不能因其违法行为而免除缴费义务。

　　(2)江苏省物价局、省财政厅、省水利厅《关于<江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法>补充规定的通知》第一条规定，“未经批准擅自占用河道及其配套工程管理范围的，对已造成占用事实的，缴费责任不予免除，仍按照实际占用面积向其征收河道堤防工程占用补偿费。”

　　综上所述，被告作出的宁水征字(2010)第001号《河道堤防工程占用补偿费征收决定书》，事实清楚，法律依据明确充分，原告的抗辩理由没有任何法律和事实依据，请求依法驳回其诉讼请求。

　　经庭审质证，原告对被告提交的证据1即南京市滁河工程管理处《收费许可证》、宁编字[2007]51号《关于同意市水利局所属事业单位整合调整的批复》真实性无异议。对证据2即苏水政[2009]24号《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的答复意见》、苏水政[2009]26号《关于国家和省重点交通基础设施建设项目建设期间免缴河道堤防工程占用补偿费有关问题的通知》真实性无异议，但认为对本案不具有证明效力。对证据3即江苏省高速公路经营管理中心登记信息、2009年12月22日对原告的调查(询问)笔录真实性无异议，但认为原告只是对公路进行经营管理，不存在经营盈利行为，故原告不是缴费主体。调查笔录不能成为确定义务的依据。对证据4即2010年3月3日、5月6日、5月14日的江苏省高速公路车辆通行收据真实性无异议、但认为不能证明就是经营行为；对于现场勘验报告，认为是被告单方面作出，对其真实性和关联性均不认可。对证据5即宁水征字(2009)第001号《南京市水利局河道堤防工程占用补偿费征收决定书》、《关于转发长江委关于南京至淮安高速公路江北段、宁蚌高速公路江苏段马汊河特大桥工程涉及河道管理有关问题批复的函》、2009年9月8日江苏省非税收入一般缴款书、2010年5月11日南京市非税收入收缴管理系统截图真实性无异议，但认为宁水征字(2009)第001号《南京市水利局河道堤防工程占用补偿费征收决定书》及缴款书对原告需缴费无证明作用；且原告即使占用河道也是合法、永久占有，属于国家工程，不需要缴纳任何费用。对证据6即2009年11月24日南京市滁河工程管理处发出《关于尽快办理河道占用手续的函》、2010年1月28日南京市滁河工程管理处向原告发出的《缴费通知》真实性无异议，但由于原告客观上没有占用河道，缴费依据不能成立，故原告未予以应对。对被告提供的河道堤防工程占用补偿费征收依据及征收标准真实性无异议，但苏水政[1999]265号、苏价费[1999]461号《关于核定河道堤防工程占用补偿费征收标准的通知》没有规定到原告这种情形。

　　被告对原告补充提供的证据质证如下：

　　1、对2008年1月11日省财政厅《关于宁淮高速公路免缴河道堤防工程占用补偿费的复函》真实性无异议，但认为复函中没有同意可以免交。

　　2、对江苏省物价局、财政厅、交通厅《关于宁淮高速公路宁蚌高速公路(江苏段)开征车辆运行费的通知》真实性无异议，但认为该证据与本案无关联性。

　　南京市玄武区人民法院经审理查明，2003年12月和2004年4月，江苏省交通工程建设局(原江苏省高速公路建设指挥部)经水利部长江水利委员会长江务[2004]79号、江苏省水利厅苏水管[2004]40号《关于转发长江委关于南京至淮安高速公路江北段、宁蚌高速公路江苏段马汊河特大桥工程涉及河道管理有关问题批复的函》批准，在马汊河上游、中游段分别建设宁淮桥及宁蚌桥工程。2006年底上述两桥建成通车至今。2009年1月1日，宁淮桥、宁蚌桥由江苏省交通工程建设局交由原告经营管理，并收取车辆通行费。经被告勘验，宁淮桥、宁蚌桥实际占用马汊河河道堤防面积分别为10912平方米、17164平方米。2009年11月24日，南京市滁河工程管理处向原告发出《关于尽快办理河道占用手续的函》，要求原告于2009年12月3日前办理合法占用手续，但无结果。2010年1月28日，南京市滁河工程管理处向原告发出的《缴费通知》，要求原告在收到通知后七日内办理相关占用手续并缴纳河道堤防工程占用补偿费，亦无结果。被告遂于2010年6月17日对原告作出宁水征字(2010)第001号《河道堤防工程占用补偿费征收决定书》，要求原告缴纳2009年1月1日至2009年12月31日的宁淮桥河道堤防工程占用补偿费117849.6元，宁蚌桥河道堤防工程占用补偿费185371.2元，两项合计303220.8元。

　　另查明，2009年2月12日，江苏省交通厅向江苏省人民政府提出苏交计(2009)27号《关于国家和省重点交通基础设施建设项目免缴河道堤防工程占用补偿费的请示》，请示中涉及宁淮桥、宁蚌桥缴纳河道堤防工程占用补偿费问题。2009年5月18日，江苏省水利厅根据省政府批件授权，作出苏水政(2009)24号《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的答复意见》和苏水政[2009]26号《关于国家和省重点交通基础设施建设项目建设期间免缴河道堤防工程占用补偿费有关问题的通知》，明确“对已建成并投入运营的国家和省重点交通基础设施建设项目，不属于免缴范围，各级水行政主管部门应当依法征收河道堤防工程占用补偿费。”2009年6月10日，因江苏省交通工程建设局未缴纳已建成的宁淮桥及宁蚌桥河道堤防工程占用补偿费，被告向江苏省交通工程建设局发出宁水征字(2009)第001号《河道堤防工程占用补偿费征收决定书》，要求江苏省交通工程建设局缴纳截止2008年12月底的宁淮桥、宁蚌桥河道堤防工程占用补偿费共计1426113.2元。此款江苏省交通工程建设局已于2009年9月8日向南京市财政局缴纳。

　　南京市玄武区人民法院认为，根据《江苏省河道堤防管理实施办法》第二十一条规定：“因生产、建设、经营需要，确需占用河道堤防工程的单位和个人，必须经河道主管机关批准，并应当缴纳河道堤防工程占用补偿费。”根据《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》第五条“占用补偿费由县级以上地方人民政府河道主管机关负责征收。”根据上述规定，原告经营管理的宁淮高速公路宁淮桥、宁蚌高速公路宁蚌桥实际占用南京马汊河河道，被告作为南京地区河道主管部门，宁淮桥、宁蚌桥所占用马汊河河道管理范围属于被告监督管理范围，且领有江苏省财政厅核发的《收费许可证》。故被告具有征收河道堤防工程占用补偿费之职责。被告经勘验调查后，向原告发出《关于尽快办理河道占用手续的函》、《缴费通知》，要求原告办理相关占用手续并缴纳河道堤防工程占用补偿费，实际已经履行了催告义务。在原告未履行相关义务后，被告发出《河道堤防工程占用补偿费征收决定书》，符合法律规定。

　　针对原告诉称，本院认为，1、原告诉称其并非河道堤防占用补偿费的交费义务人。因其经营管理的宁淮、宁蚌高速公路(江苏段)虽为政府还贷性收费公路，但未经省河道主管机关批准可以免缴河道堤防工程占用补偿费，且江苏省水利厅根据省政府批件授权，作出的苏水政(2009)24号《关于缴纳河道堤防工程占用补偿费的答复意见》和苏水政[2009]26号《关于国家和省重点交通基础设施建设项目建设期间免缴河道堤防工程占用补偿费有关问题的通知》已明确“对已建成并投入运营的国家和省重点交通基础设施建设项目，不属于免缴范围，各级水行政主管部门应当依法征收河道堤防工程占用补偿费。”而原告纳入政府财政预算的事业单位性质并非免除缴纳该费用的法定事由。故该诉称意见本院不予支持。2、原告诉称其已经交纳水利建设基金，因而无需再交纳河道堤防占用补偿费。因水利建设基金与河道堤防工程占用补偿费因征收依据、征收主体、适用用途不同，是两种不同收费种类，不具有任何关联性，故不存在重复征收问题，故对该诉称意见本院亦不予支持。3、原告诉称不存在占用河道堤防工程的问题。因宁淮高速公路宁淮桥、宁蚌高速公路宁蚌桥从开工建设到2006年底上述两桥建成通车，关于宁淮桥、宁蚌桥占用河道堤防的事实在相关文件中均已认可，只是在是否应缴纳河道堤防占用补偿费的问题上存有争议，原告作为宁淮桥、宁蚌桥的后任经营者，其占用河道堤防工程的事实仍然存在。故原告该诉称意见与事实不符，本院不予支持。4、关于原告诉称被告收费程序不合法之问题。首先，根据《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》第二条规定，“因生产、建设、经营需要，确需占用河道堤防工程的单位和个人，必须经河道主管机关批准，领取《河道工程占用证》，……”。被告已于2009年依法多次催促原告办理《河道工程占用证》，但原告拒绝办理，属于违法行为，原告不能因其违法行为而免除缴费义务。其次，根据江苏省物价局、省财政厅、省水利厅《关于<江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法>补充规定的通知》第一条规定，“未经批准擅自占用河道及其配套工程管理范围的，对已造成占用事实的，缴费责任不予免除，仍按照实际占用面积向其征收河道堤防工程占用补偿费。”被告收取原告河道堤防占用补偿费符合相关规定。最后，原告所经营管理的宁淮桥、宁蚌桥已占用马汊河河道，故原告认为被告向原告出示的有关征收占用补偿费的依据中没有提到高速公路桥梁需要缴纳河道堤防占用补偿费的内容与事实不符。原告诉称被告收费程序不合法，本院不予支持。

　　综上所述，被告作出的宁水征字(2010)第001号《河道堤防工程占用补偿费征收决定书》，事实清楚，法律依据明确，原告的诉称理由不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六第(四)项的规定，判决如下：

　　驳回原告省高速管理中心的诉讼请求。

　　一审判决作出后，一审原告不服提起上诉，南京市中级人民法院2011年11月18日二审裁定，准许上诉人省高速管理中心撤回上诉，一审判决已经发生法律效力。

　　案例报送单位：南京市玄武区人民法院

　　一审合议庭成员：武圣祥、王群、赵英华

　　报送人：武圣祥